В двух материалах мы представляем сравнительно-правовую характеристику принятых субъектами Российской Федерации социальных кодексов по следующим критериям: понятийный аппарат; наличие целей и задач, как индивидуальная особенность Социального кодекса; основополагающие идеи и начала социального законодательства; специфика структуры; наличие расчетных формул.

Читать часть 1: «Социальный кодекс – гарант социальной справедливости»

Читать часть 2: «Социальный кодекс: опыт регионов»

Прежде всего, необходимо затронуть понятийные аппараты рассматриваемых актов. В результате сравнительного анализа очевидно, что если в некоторых из них наличие основных понятий является достаточно обширным, то большая часть содержит весьма скудный перечень терминов. Так, в Ярославском кодексе – 18 основных определений, в Санкт-Петербургском – 17. Ленинградский кодекс содержит не только термины, но и основные сокращения, в общей сумме – 13. Промежуточным по этому критерию выступает Омский кодекс – лишь 7 определений. Наравне с указанными актами иной подход демонстрирует Астраханский кодекс, конкретизируя и давая определения отдельных категорий граждан, которые вправе рассчитывать на получение социальной помощи (семья, многодетная семья, одиноко проживающий гражданин и т.д.). Понятийный аппарат отсутствует в кодексах Белгородской и Волгоградской областей, однако отдельные определения встречаются в основных разделах актов.

Отдельно хотелось бы остановиться на характеристике такого определения как «социальный контракт». Толкование указанного вида социальной помощи приводится лишь в кодексе Ярославской области: «Соглашение, заключенное между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина и в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать государственную социальную помощь, гражданин – реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации». Отдельные статьи посвящены его условиям и размерам пособий в кодексах Белгородской, Волгоградской, Ленинградской областей и города Санкт-Петербурга. Некоторые положения приведены в кодексе Омской области, Астраханский кодекс рассматривает данный вид социальной помощи лишь в контексте содействия в подсобном хозяйстве. Данный пример демонстрирует кардинальные различия в подходах к кодификации таких актов и их непосредственном содержании, несмотря на актуальность рассматриваемого вида социальной помощи. Следует признать, что на данный момент причин для бедности, которая лишает человека жизненных перспектив, достаточно, и не только в нашей стране. Однако задачей государства является оказание помощи в сложной жизненной ситуации, и работа в этом направлении весьма эффективно ведётся в отдельных регионах.

Наличие целей и задач как индивидуальная особенность Социального кодекса. Наличие таковых характерно только для кодекса Омской области, в остальных сводах законодательства они отсутствуют. Так, целями принятия кодекса в Омской области явились:

1) реализация прав граждан, которые непосредственно проживают на территории области, на основе разграничения полномочий в области социальной защиты населения между федеральными органами власти и региональными органами власти (субъектов),
2) создание условий, которые обеспечивают достойную жизнь, в том числе, гарантируют свободное развитие граждан,
3) предоставление возможности широкого выбора гражданами социальных благ,
4) снижение общественного неравенства,
5) предотвращение социального иждивенчества.

На наш взгляд, в остальных кодексах цели подразумевают и соответствуют положению ст. 7 Конституции Российской Федерации.

Основополагающие идеи и начала социального законодательства. Необходимо отметить, что принципы перечислены не во всех кодексах, а только в трех – Белгородской, Томской и Ярославской областях и Санкт-Петербурга. В кодексах консолидированы совершенно разные принципы. Так, в Социальном кодексе Белгородской области закреплен принцип верховенства прав и свобод человека и гражданина; разграничения полномочий между органами власти на федеральном и региональном уровне, а также уровне местного самоуправления; обеспечения экономической безопасности государства в целом. В кодексе Ярославской области перечислены такие принципы как: доступность социального обеспечения и представления одинаковых (равных) возможностей по его получению; добровольность участия граждан в правоотношениях; гарантированность прав граждан; приоритетность социального обеспечения отдельных категорий граждан; многообразие и дифференцированность видов и размеров предоставленного социального обеспечения, в том числе конфиденциальность его предоставления. В Социальном кодексе Санкт-Петербурга формализованы принципы: адресности; доступности; равенства прав граждан; сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан и постоянного его повышения; конфиденциальности. Как видим, в Социальном кодексе Белгородской области перечислены принципы, в основном, носящие общий характер, что нельзя сказать о принципах, которые закреплены в Социальном кодексе Ярославской области и Санкт-Петербурга, которые наиболее конкретизированы и в большей степени затрагивают права человека в области социального обеспечения.

Следующим критерием, подлежащим рассмотрению, является структура кодекса. Общим для всех характеризуемых актов является возможность их деления на общие и особенные части. Определенные отличия можно наблюдать уже в наличии структурных элементов: кодексы Волгоградской и Астраханской областей состоят лишь из глав, которые в свою очередь подразделяются на статьи, в актах остальных исследуемых регионов наличествуют разделы, главы и статьи. Существенным отличием выступает то, что в каждом конкретном случае структура особенной части имеет свою специфику построения. Так, особенная часть кодекса Белгородской области представлена одним разделом, который включил в себя 24 главы, выделенные в зависимости от категорий граждан, которым предоставлены меры социальной защиты: ветераны труда, малоимущие граждане, ветераны боевых действий и т.д.

Стоит отметить, что подобным образом нельзя охарактеризовать какой-либо еще из Социальных кодексов. Иначе представлена особенная часть кодекса Ярославской области, которая состоит из четырех разделов, которыми очерчен круг не только категорий граждан, участвующих в социальных правоотношениях, но и находят свое отражение характеристики социальной поддержки, социальной помощи и социального обслуживания. Указанные характеристики в равной мере распространятся и на кодексы Волгоградской и Омской областей. Социальная поддержка и социальная помощь находят свое отражение и в особенной части кодекса Санкт-Петербурга, при этом, категории граждан, которые вправе на них рассчитывать, закреплены в ст. 5 Общих положений рассматриваемого акта. Законодателями Астраханской и Ленинградской областей был воспринят и отражен именно такой подход.

Нам представляется, что наиболее удачным является подход законодателя, когда деление на главы происходит в зависимости от субъекта социальной защиты. Достаточно удобными в использовании могут быть и кодексы Ярославской, Волгоградской и Омской областей ввиду того, что упрощают понимание того, какая конкретно мера социальной защиты должна быть предоставлена определенной категории граждан.

Наличие формул расчетов. Формулы расчетов представлены только в 3-х кодексах (Социальные кодексы Омской, Ленинградской области и Санкт-Петербурга). Так, в Социальном кодексе Омской области имеется формула для расчета вознаграждения приемным родителям за осуществление ими обязанностей за счет средств областного бюджета (ст. 42). В Ленинградской области представлены следующие формулы: расчета среднедушевого дохода члена семьи или одиноко проживающего гражданина; ежемесячной денежной компенсации расходов на уплату взноса за капитальный ремонт и на уплату взноса на капитальный ремонт (ст. 1.7, 10.2, 10.3). В кодексе Санкт-Петербурга имеется формула, определяющая размер денежной компенсации расходов, которые связаны с оплатой коммунальных услуг (ст. 114-9).

По нашему мнению, наличие в тексте кодексов формул упрощает процесс применения их гражданами, органами государственной власти. Далее, учитывая относительно длительный период существования Социального кодекса Белгородской области, предпримем попытку оценки актуальности его норм, включая аспект практики применения данного акта.

Исследуя вопросы эффективности кодификации актов по вопросам социальной поддержки и защиты на уровне субъектов Российской Федерации заметим, что, систематизация законодательства в указанной области не только способствовала формированию единообразного подхода в процессе назначения мер социальной поддержки и упрощению «пользования законодательством» для населения, но и послужила фундаментом для более рационального распределения бюджетных средств субъектов.